סמכויות מבקר המדינה: איך התרחבו מאז 1949

מבקר המדינה בודק אם משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות וגופים ציבוריים אחרים פועלים לפי החוק, בטוהר מידות, ביעילות ובחיסכון, והוא אחראי בפני הכנסת בלבד. התפקיד נקבע בחוק ב-1949, ומאז הוסיפה לו הכנסת סמכויות: ביקורת על טוהר המידות ב-1952, נציב תלונות הציבור ב-1971, חשבונות הסיעות ב-1973, ועיגון בחוק יסוד ב-1988.

סמכות אחת שהוצעה לא נוספה. יוסף תמיר, שעמד בראש הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת בשנים 1975-1977, ביקש לתת למבקר כוח להעניש. בארכיון שבידינו היוזמה נקראת “לתת שיניים למבקר המדינה”, והיא לא התקבלה.

מי היה מבקר המדינה הראשון?

מבקר המדינה הראשון היה זיגפריד מוזס, משפטן וכלכלן שהיה מנהיג ציוני בגרמניה ועלה ארצה ב-1937. נשיא המדינה חיים ויצמן מינה אותו ב-1949, והוא כיהן עד 1961. לפי אתר משרד המבקר, בתקופתו הושם דגש על ביקורת הפעולות הכספיות והכלכליות של המדינה ועל בדיקת היעילות של פעולות הממשלה.

חוק מבקר המדינה התקבל בכנסת ב-18.5.1949. משרד המבקר מציין שהמוסד היה מהראשונים שהמדינה החדשה הקימה.

מוזס מופיע גם בסיפור של תמיר. ב-1963, שנתיים אחרי שסיים את כהונתו, ביקשה המפלגה הליברלית את חוות דעתו על הצעת תמיר להקים אומבודסמן ישראלי. לפי תמיר, מוזס המליץ שלא להקים את המוסד. איך הנציבות קמה בכל זאת מתואר בפוסט על הקמת נציבות תלונות הציבור.

מי היו מבקרי המדינה לשעבר?

מאז 1949 כיהנו בישראל תשעה מבקרי מדינה, מזיגפריד מוזס ועד מתניהו אנגלמן, שסיים את כהונתו ביולי 2026. החל מיצחק ארנסט נבנצל, שקיבל את תפקיד נציב תלונות הציבור ב-1971, כל מבקר מכהן גם כנציב. מרים בן פורת, שכיהנה בשנים 1988-1998, הייתה האישה הראשונה בתפקיד.

#	מבקר המדינה	שנות כהונה
1	זיגפריד מוזס	1949-1961
2	יצחק ארנסט נבנצל	1961-1981
3	יצחק טוניק	1982-1987
4	יעקב מלץ	1987-1988
5	מרים בן פורת	1988-1998
6	אליעזר גולדברג	1998-2005
7	מיכה לינדנשטראוס	2005-2012
8	יוסף חיים שפירא	2012-2019
9	מתניהו אנגלמן	2019-2026

מקור השנים: עמודי המבקרים באתר משרד מבקר המדינה.

כמה מהם התכתבו עם תמיר. נבנצל כתב לו ב-18.7.1973 על חלקו בהקמת הנציבות, ומרים בן פורת כתבה לו ב-19.7.1988, אחרי שקיבלה את ספרו “חבר כנסת”, על “קשריך האמיצים עם ביקורת המדינה”. המכתבים שמורים בעמוד העדויות שבאתר.

מהן סמכויות מבקר המדינה?

לפי חוק יסוד: מבקר המדינה, המבקר עורך ביקורת על המשק, הנכסים, הכספים, ההתחייבויות והמינהל של המדינה, של משרדי הממשלה, של תאגידי המדינה ושל הרשויות המקומיות. הוא בוחן חוקיות, טוהר מידות, ניהול תקין, יעילות וחיסכון, וכל גוף מבוקר חייב למסור לו מידע ללא דיחוי. לפי משרד המבקר, 2,330 גופים נתונים לביקורתו.

הביקורת חלה גם על כל זרועות מערכת הביטחון, כולל היחידות החשאיות ביותר, ומשרד המבקר מתאר את היקפה כ”מהרחבים בעולם”. מלבד הביקורת עצמה הוטלו על המבקר עם השנים תפקידים נוספים:

• נציב תלונות הציבור. לפי סעיף 4 לחוק היסוד, המבקר מברר תלונות מהציבור, ובתפקיד הזה הוא נושא את התואר “נציב תלונות הציבור”.
• מימון מפלגות ובחירות. המבקר בודק את הכספים של הסיעות והמפלגות בכנסת, של הרשימות בבחירות לרשויות המקומיות ושל מועמדים בפריימריז.
• הצהרות הון. לפי כללים שקבעה הממשלה ב-1977, הידועים ככללי אשר, שרים וסגני שרים מגישים למבקר הצהרות על הונם, נכסיהם והכנסותיהם, והוא בודק שהם עומדים בכללים.

איך התרחבו סמכויות מבקר המדינה לאורך השנים?

בהדרגה, בחוקים ובתיקונים. החוק המקורי מ-1949 עסק בחוקיות, בסדירות, בחיסכון וביעילות. אחר כך הוסיפה הכנסת ביקורת על טוהר המידות (1952), את תפקיד נציב תלונות הציבור (1971), את חשבונות הסיעות בכנסת (1973), כלים להגנה על חושפי שחיתות (1981), ואת חשבונות המועמדים בפריימריז (1992) ובבחירות המקומיות (1993).

באותן שנים הוחלה הביקורת גם על גופים נוספים, כמו תאגידים ממשלתיים, חברות בת של גופים מבוקרים, מוסדות להשכלה גבוהה וקופות חולים.

שנה	מה השתנה	מקור
18.5.1949	חוק מבקר המדינה: ביקורת על חוקיות, סדירות, חיסכון ויעילות	אתר מבקר המדינה
1952	ביקורת על טוהר המידות	אתר מבקר המדינה
1958	החוק ותיקוניו מאוגדים בנוסח משולב	אתר מבקר המדינה
1971	המבקר מכהן גם כנציב תלונות הציבור	אתר מבקר המדינה
1971	ברמה המקומית: חובה על עיריות למנות מבקר, לפי הצעת ח”כ יוסף תמיר	ארכיון
1973	ביקורת על חשבונות הסיעות בכנסת	אתר מבקר המדינה
1975-1977	תמיר מבקש לתת למבקר סמכויות ענישה. היוזמה לא מתקבלת	ארכיון
1977	כללי אשר: שרים וסגני שרים מגישים למבקר הצהרות הון	אתר מבקר המדינה
1981	תיקון 11: כלים להגנה על עובדים שחשפו שחיתות	אתר מבקר המדינה
15.2.1988	חוק יסוד: מבקר המדינה	ויקיפדיה, אתר מבקר המדינה
1992	חשבונות המועמדים בבחירות המקדימות במפלגות	אתר מבקר המדינה
1993	חשבונות המועמדים והסיעות בבחירות לרשויות המקומיות	אתר מבקר המדינה
25.3.1998	כהונה אחת בלבד, של שבע שנים	ויקיפדיה

גם ברמה המקומית נאבק תמיר על הביקורת. כפי שמתואר בפרק על החוקים שהגיש, הוא הציע לחייב כל עירייה למנות מבקר. “הארץ” תמך בהצעה במאמר מערכת מ-15.5.1970, שקבע שיש לחייב את כל העיריות “במינוי מבקר, שסמכויותיו ומעמדו יוגדרו בחוק שמציע ח”כ יוסף תמיר”. ראשי העיריות הגדולות, ובהם ראש עיריית חולון ויו”ר מרכז השלטון המקומי פנחס אילון, התייצבו נגדה בוועדת הפנים. החוק אושר למרות ההתנגדות.

מה קובע חוק יסוד מבקר המדינה?

חוק יסוד: מבקר המדינה, שהכנסת האחת עשרה קיבלה ב-15 בפברואר 1988, איגד את החוקים הקודמים ועיגן את מעמדו החוקתי של המבקר. הוא מגדיר מה המבקר בודק ואילו גופים עומדים לביקורתו, מחייב את הגופים המבוקרים למסור לו מידע, וקובע בסעיף 4 שהמבקר מכהן גם כנציב תלונות הציבור.

לפי ויקיפדיה, הממשלה הגישה שוב את הצעת החוק בינואר 1985, יותר משלוש שנים לפני שאושרה. החוק גם מגן על המבקר מפני הדחה: כדי להעביר מבקר מכהונתו בשל התנהגות שאינה הולמת, דרוש היום רוב של שלושה רבעים מחברי הכנסת (סעיף 13).

מה הייתה היוזמה של יוסף תמיר לתת שיניים למבקר המדינה?

תמיר ביקש שמבקר המדינה יוכל גם להעניש את מי שהביקורת מצאה אחראי לליקויים. לפי הארכיון, הוא העלה את היוזמה ב-1975, כשעמד בראש הוועדה לענייני ביקורת המדינה, אבל חברי הוועדה מסיעת המערך לא תמכו בה. ביולי 1976 העלה אותה שוב במרכז המפלגה הליברלית, ובמאי 1977 הציגו אותה נציגי הליכוד במסיבת עיתונאים.

את השנה 1975 מציין המאמר “לו” שבארכיון. לפי רשימת יושבי הראש של הוועדה בוויקיפדיה, תמיר היה יושב הראש השני שלה, מ-23 בפברואר 1975 עד 13 ביוני 1977. הוועדה עצמה הוקמה בכנסת השמינית, וישיבתה הראשונה התקיימה ב-26 בפברואר 1974. בביוגרפיה שבאתר מופיעים התפקידים שמילא בשנים 1974-1978, כל אחד בשנים שלו: ועדת הפנים ואיכות הסביבה (1974-1975), הוועדה לענייני ביקורת המדינה (1975-1977) וועדת המשנה לאיכות הסביבה, לפחות עד 1978.

המסמך על היוזמה מתעד את הדיון במרכז המפלגה הליברלית ביולי 1976. אלה הסיכומים שנוסחו בו, כלשונם:

• מן הדין שמינהל תקין יושתת על עיקרון של שכר ועונש.
• פגמים וליקויים מינהליים יסווגו כעבירות ברות-עונשין.
• יושם דגש על האחריות האישית בכל הנוגע לעבירות וליקויים בניהול.
• הקידום האוטומטי במנגנוני המדינה יבוטל.
• על ראש הממשלה ושריה לשמש מופת בקיום חוק מבקר המדינה.
• המינהל הציבורי חייב לשמש מופת בנורמות היחסים עם הציבור.

במאי 1977, במסיבת עיתונאים בתל אביב, הודיעו נציגי הליכוד, ח”כ יוסף תמיר, זלמן שובל ויוסף רום, שהליכוד תובע “למנוע הפיכת דו”ח מבקר המדינה למסמך חסר ערך החוזר על עצמו”. תמיר הסביר לעיתונאים שעבודת מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור צריכה “שיניים”, כי ביקורת בלי ענישה מחטיאה את מטרתה.

את דימוי השיניים הפעיל תמיר גם כשכתב על נציבות תלונות הציבור, ועל הניסיונות להחליש אותה:

הניסיונות לשלול מהגופים השילטוניים בישראל כלי-עבודה יעיל, הטרידו ומטרידים אותי עד היום. אחרי הכל, מדובר במוסד ‘עם שיניים’, שמשרת ביעילות את הציבור הרחב, מקבע את משטר החוק והסדר כערך עליון, נאבק למען טוהר המידות והמיומנות בשירות הציבורי, ומעל לכל - מתמודד עם השחיתות שפשטה בשדרות המינהל כאש בשדה קוצים.

(יוסף תמיר, “אבני נגף בהקמת נציבות תלונות הציבור”)

האם מבקר המדינה יכול להעניש את מי שהוא מבקר?

לא לפי חוק היסוד. לפי הנוסח שמתפרסם היום באתר משרד מבקר המדינה, המבקר עורך ביקורת, מברר תלונות ומגיש לכנסת דינים וחשבונות שמתפרסמים ברבים. סעיף שמסמיך אותו להעניש מבוקרים אין שם. מה שכן נוסף לו, ב-1981 בתיקון 11, הוא כלים להגן על עובדים שחשפו שחיתות.

הדרישה חזרה ב-2005. מיכה לינדנשטראוס נכנס לתפקיד מבקר המדינה ב-4 ביולי 2005, וזמן קצר אחר כך, לפי הארכיון, קרא לכנסת לחוקק חוק שיאפשר להעניש מבוקרים שסרחו. בנובמבר 2005 הודיע על כוונתו לחשוף את שמות המעורבים בשבעה מקרים חמורים של שחיתות, ואמר: “בלי פירסום שמות המבוקרים, אין יעילות לדו”חות מבקר המדינה”.

בין מסיבת העיתונאים של הליכוד במאי 1977 לבין הקריאה של לינדנשטראוס עברו 28 שנה.