נציב תלונות הציבור: איך ומתי הוקמה הנציבות

נציבות תלונות הציבור הוקמה ב-1971, כשהכנסת הוסיפה לחוק מבקר המדינה פרק שביעי שמינה את מבקר המדינה גם לנציב תלונות הציבור. מבחינת יוסף תמיר, לימים חבר כנסת ומיוזמי החוק, הדרך נמשכה 12 שנה: הוא פתח בה ב-1959, ונתקל בהתנגדות של מפלגתו, של צמרת הקואליציה ושל בכירים באוצר ובשירות המדינה.

מי שמבקש להגיש תלונה היום יכול לעשות זאת בטופס המקוון באתר הרשמי של הנציבות, complaint.mevaker.gov.il.

מאיפה הגיע רעיון האומבודסמן לישראל?

הרעיון הגיע מסקנדינביה, שם נוסד מוסד האומבודסמן כבר ב-1809, בשוודיה. בתחילת 1959 נסע יוסף תמיר, אז מזכ”ל מפלגת הציונים הכלליים, לביקור רשמי בקופנהגן כאורח של מפלגות המרכז בסקנדינביה. שם הכיר מקרוב את האומבודסמן הדני, וקיבל מאמר של העומד בראשו, פרופ’ סטפן הורביץ, שנהנה ממוניטין בינלאומיים.

אומבודסמן הוא גורם עצמאי שמברר תלונות של אזרחים על משרדי הממשלה ועל גופים ציבוריים אחרים. אליעזר גולדברג, שכיהן כמבקר המדינה בשנים 1998-2005, תיאר את התפקיד כשמירה על כך שהמינהל הציבורי “לא יפגע באוכלוסייה ובזכויות הציבור”. הוא אמר את הדברים בערב שנערך לכבוד יום הולדתו ה-90 של תמיר, ב-2005.

תמיר חזר מקופנהגן והציע לסיעתו בכנסת להקים מוסד כזה בישראל. את מה שקרה אחר כך הוא תיאר צעד אחר צעד במאמר על המכשולים שבדרך לחוק, שנשמר בארכיון שבידינו. רוב הפרטים בעמוד הזה לקוחים ממנו, ולכן הם מסופרים מנקודת המבט שלו.

מי התנגד להקמת נציבות תלונות הציבור?

לפי תמיר, ההתנגדות באה כמעט מכל כיוון. ראש סיעתו, ישראל רוקח, נראה לו מסתייג כבר ב-1959. אחריו התנגדו ח”כ שניאור זלמן אברמוב, מבקר המדינה לשעבר זיגפריד מוזס, צמרת הקואליציה בראשות ראש הממשלה לוי אשכול, מנכ”ל משרד האוצר יעקב ארנון ונציב שירות המדינה ראובן שרי.

הסיפור מתחיל בסיעת הציונים הכלליים. אחרי שתמיר הציג את הרעיון, הוטל על ח”כ אברמוב לגבש מסקנות, ותמיר הרגיש שנלכד: “ועדה של איש אחד, אמרתי לעצמי, פירושה החלטה של פה אחד”. ביוני 1959 הניח אברמוב על שולחן הסיעה תזכיר בן שמונה סעיפים, שנחתם במשפט “אני מציע לא ליזום את חוק האומבודסמן בישראל”.

ב-21.6.1961 פרסם תמיר ב”הארץ” מאמר בשם “כתובת לתלונות בישראל”. לדבריו, מערכת העיתון הוצפה בעשרות מכתבי תמיכה, אבל אף חבר כנסת ואף משרד ממשלתי לא הגיב. ב-1963 העלה את הנושא שוב, הפעם במוסדות המפלגה הליברלית, שבה התאחדו בינתיים הציונים הכלליים והמפלגה הפרוגרסיבית. המפלגה ביקשה חוות דעת מזיגפריד מוזס, מבקר המדינה הראשון, שסיים את כהונתו ב-1961. מוזס הגיע למסקנה של אברמוב. הנימוק, כפי שתמיר מתאר אותו: באנגליה אין אומבודסמן כי אין בה חוקה, ולכן עדיף שגם בישראל, שאין בה חוקה, לא יהיה.

גם בתוך המנגנון הממשלתי לא רצו בנציב. מול ועדה מיוחדת של הכנסת אמר מנכ”ל האוצר, יעקב ארנון: “רוב חברי במשרד האוצר שוללים את חוק האומבודסמן”. נציב שירות המדינה, ראובן שרי, היה קצר יותר: “האומבודסמן מיותר!”. ובמטה הכללי של צה”ל, כך כותב תמיר, התנהל מאבק נגד מינוי אומבודסמן אזרחי שיטפל בתלונות חיילים.

תמיר חיפש הסבר להתנגדות הזאת במשך שנים. ב-17.4.1977, ביום עיון שקיימה האגודה לפרלמנטריזם בכנסת לרגל חמש שנים לנציבות, אמר:

קיימת אצלנו רתיעה ממתן תוקף לנבחרים להטיל מרות על הגופים המבצעים. אנו עדיין שבויים בכבלי המורשת הגלותית של היעדר תודעה ממלכתית, והכרה בעליונות משטר כיבוד החוק והסדר. כך בעניינים שבין אדם לחברו, וכך בתחום רשות הרבים שהייתה במשך מאות שנות הגלות רשות הגויים

(יוסף תמיר, “אבני נגף בהקמת נציבות תלונות הציבור”, מתוך דבריו ביום העיון בכנסת, 17.4.1977)

איך עבר חוק נציב תלונות הציבור בכנסת?

החוק עבר בכנסת השביעית, אחרי כמעט ארבע שנות דיונים בכנסת השישית ושנתיים נוספות בשביעית. לפי תמיר, ב-31.3.1971 הובא לקריאה שנייה ושלישית, השלב האחרון בחקיקה, ואושר ללא התנגדות. התאריך מתיישב עם הדיווח בעיתון “דבר” מ-2.4.1971, שעליו נשענת ויקיפדיה כשהיא כותבת “אפריל 1971”. בדרך הוחלט להפריד בין תלונות אזרחים לקבילות חיילים.

המפנה הגיע ב-1965, כשתמיר נבחר לכנסת השישית מטעם גח”ל (גוש חירות-ליברלים). כשהצעת החוק שלו הייתה מוכנה, ביקש ממנו מנחם בגין להגיש אותה בשם הגוש כולו, יחד עם יוסף שופמן, יו”ר מזכירות חירות. ב-1.3.1966 הונחה על שולחן הכנסת הצעת “חוק מבקר המדינה (תיקון תשכ”ו) 1966”. תמיר הסכים לוויתורים מסוימים בסמכויות האומבודסמן כדי שההצעה לא תיכשל, בהנחה שהסמכויות יורחבו בהמשך.

בקואליציה, כך מספר תמיר, השתררה מבוכה. ראש הממשלה לוי אשכול כינס דיון עם גולדה מאיר, פנחס ספיר, יגאל אלון ויעקב שמשון שפירא, היועץ המשפטי של מפא”י, והוחלט להסיר את ההצעה מסדר היום של המליאה. שנים אחר כך גילה לו אלון שהיה היחיד שהסתייג מההחלטה. הנימוק שנשמע באותו דיון, לדבריו, היה ש”חוק כל-כך חשוב ראוי שייזקף לזכותה של הקואליציה ולא לזכותו של יוסף תמיר בלבד”.

במקום ההצעה של תמיר הועלתה הצעה לסדר היום של ח”כ גבריאל כהן מהמערך, בשם “טיפול בתלונות האזרח במסגרת מבקר המדינה או מוסד בלתי תלוי”. בעקבותיה הוקמה ועדה מיוחדת של הכנסת בראשות ח”כ ברוך אזניה. לפי ויקיפדיה, הוועדה קיימה 25 דיונים ובסופם תמכה בהקמת המוסד. תמיר, לעומת זאת, מתאר יושב ראש שניהל את הדיונים “בשיטת הסחבת”, ומספר שהכתבים הפרלמנטריים השוו את מהלך החקיקה ל”כלה שברגע האחרון נחטפה מתחת לחופה”.

בכנסת השביעית, שהחלה לכהן ב-1969, נבחר ח”כ ישראל ישעיהו ליו”ר הוועדה המיוחדת, והישיבות התנהלו כסדרן. לפי תמיר, הלחץ בעיתונות ובכנסת ריכך את התנגדותו של שר הביטחון משה דיין. דיין זימן את תמיר לפגישה, בלי להתחשב בעמדת הקצונה הבכירה, וסיפר לו שכבר הועיד את רב-אלוף (מיל’) חיים לסקוב לתפקיד נציב קבילות החיילים הראשון. הוועדה אימצה את ההצעה, וכך קמו שני מוסדות: נציב תלונות הציבור לצד מבקר המדינה, ונציב קבילות החיילים במסגרת צה”ל.

מתי	מה קרה	מקור
1809	מוסד האומבודסמן נוסד בשוודיה	תמיר, מצטט את ספרו של ליאון בוים
1959	תמיר מבקר בקופנהגן. ביוני ממליץ ח”כ אברמוב לסיעה שלא ליזום את החוק	ארכיון
21.6.1961	מאמרו של תמיר “כתובת לתלונות בישראל” מתפרסם ב”הארץ”	ארכיון
1963	זיגפריד מוזס כותב חוות דעת נגד הקמת המוסד	ארכיון
1.3.1966	הצעת החוק של תמיר ושופמן מונחת על שולחן הכנסת, ובהמשך מוסרת מסדר היום	ארכיון
הכנסת השישית	ועדה מיוחדת בראשות ברוך אזניה דנה בנושא	ארכיון, ויקיפדיה
31.3.1971	החוק מאושר בקריאה שנייה ושלישית; “דבר” מדווח על כך ב-2.4.1971	ארכיון; ויקיפדיה
1971	מבקר המדינה יצחק ארנסט נבנצל נעשה נציב תלונות הציבור הראשון	אתר מבקר המדינה
16.10.1972	נבנצל מפרסם את הדין וחשבון הראשון, כפי שתמיר מצטט	ארכיון
1981	תיקון 11 לחוק נותן לנציב כלים להגן על עובדים שחשפו שחיתות	אתר מבקר המדינה
1988	חוק יסוד: מבקר המדינה מעגן את תפקיד הנציב בסעיף 4	ויקיפדיה
2002	במלאות 30 שנה, מספר המתלוננים מגיע ל-400,000	ארכיון

למה נציב תלונות הציבור הוא גם מבקר המדינה?

כי החוק נבנה מלכתחילה כתיקון לחוק מבקר המדינה. כבר ההצעה של תמיר ושופמן מ-1966 נקראה “חוק מבקר המדינה (תיקון תשכ”ו)”, והחוק שעבר ב-1971 הוסיף לחוק המבקר פרק שביעי. ב-1988 עיגן חוק יסוד: מבקר המדינה את התפקיד הכפול בסעיף 4. לפי משרד מבקר המדינה, ישראל היא המדינה היחידה בעולם שבה המבקר הוא גם הנציב.

משרד המבקר מסביר את היתרון בכך שהרבה תלונות על אותו ליקוי מובילות לא אחת לביקורת יזומה, ואז הפתרון מגיע גם לאנשים שלא התלוננו. יש גם מי שמבקרים את השילוב. הלל שמגר, שעמד בראש הנציבות בשנים 2007-2017, אמר בראיון ב-2017 שבפועל המבקר חובש רוב הזמן את כובע הביקורת, ושלכובע של האומבודסמן מגיע “ראש משלו”.

על הסמכויות שנוספו למבקר לאורך השנים, ועל יוזמה של תמיר מאמצע שנות ה-70 לתת למבקר גם סמכויות ענישה, אפשר לקרוא בפוסט על התרחבות סמכויות מבקר המדינה.

האם יוסף תמיר היה היחיד שהציע להקים אומבודסמן בישראל?

לא. לפי ויקיפדיה, חבר הכנסת הראשון שהציע להקים אומבודסמן היה יגאל אלון, ולקראת הבחירות של 1965 נכנס הרעיון גם למצע המערך ביוזמת שולמית אלוני. בכנסת השישית הוגשו הצעות חוק פרטיות של תמיר ויוסף שופמן מגח”ל, ושל נתן פלד. תמיר עצמו כותב שפתח במערכה ב-1959, עוד לפני שנבחר לכנסת.

בני דורו ייחסו לו חלק גדול בהקמה. יו”ר הכנסת השביעית, ראובן ברקת, אמר במליאה ב-31.1.1972 שהכנסת הקימה “שני מוסדות פרי יוזמת יוסף תמיר”: נציב תלונות הציבור ונציב קבילות החיילים. מבקר המדינה נבנצל כתב לתמיר ב-18.7.1973 שהכנסת השביעית “נתנה ויזת עולה לשני מונחים הבאים מהנכר - אקולוגיה ואומבודסמן”, והוסיף: “חלקך בכך רב”. שני הציטוטים שמורים בעמוד הדברים שנכתבו עליו.

תמיר עצמו, כשמלאו לו 90, פתח במוסד האומבודסמן את רשימת החוקים שיזם כהצעות חוק פרטיות ושהפכו לחוקי מדינה. גם עמוד החקיקה באתר פותח בנציבות.

מה השיגה נציבות תלונות הציבור בשלושים השנים הראשונות?

לפי תמיר, הנציבות הפכה “עד מהרה לסיפור הצלחה”. ב-2002, במלאות 30 שנה לנציבות ולנציבות קבילות החיילים, הגיע מספר המתלוננים ל-400,000, ושיעור התלונות המוצדקות נע בין 35% ל-40%. כבר בדין וחשבון הראשון, ב-16.10.1972, כתב נבנצל: “משהוקמה נציבות תלונות הציבור, עוצב דיוקנה של הדמוקרטיה בישראל”.

באותו ערב יום הולדת ב-2005 סיפר גולדברג על סימפוזיון שערך משרד מבקר המדינה בכנסת במלאות 30 שנה למוסד. לדבריו, תמיר אמר שם שההתנגדות הגורפת שבה נתקל הייתה בעיניו “פליאה שהעסיקה אותו רבות”. גולדברג הוסיף שתמיר היה גם יו”ר הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת (מפברואר 1975 עד יוני 1977, לפי רשימת יושבי הראש של הוועדה), וכינה אותו “מר המינהל הציבורי בישראל”.

לשם השוואה, לפי ויקיפדיה, ב-2016 לבדה הוגשו לנציבות 11,827 תלונות, ומבין התלונות שבירורן הסתיים באותה שנה נמצאו 29.1% מוצדקות.